年初以來，特朗普政府在南海問題上采取了一系列政治、外交和軍事行動，導(dǎo)致南海局勢持續(xù)升溫，對中美在南海發(fā)生意外或者軍事沖突的擔(dān)憂因此上升。那么，特朗普政府為何調(diào)整在南海問題上的政策？如何理解中美關(guān)系中的南海問題？

南海之變

中美關(guān)系中的南海問題升溫，是從奧巴馬政府提出“重返亞太”開始的。時任國務(wù)卿希拉里在2010年的東盟地區(qū)論壇上宣稱美國在“自由航行，開放進(jìn)入亞洲海洋公域，以及在南海尊重國際法問題上享有國家利益”，這一表態(tài)被認(rèn)為美國改變對華政策的宣言。

中美圍繞南海問題的博弈自此加劇。期間，美國曾介入中菲圍繞黃巖島產(chǎn)生的爭端，并支持菲律賓就南海問題向海牙常設(shè)仲裁法院提起仲裁；同時，美國頻繁指責(zé)中國在南海的陸域吹填，增加在南海的抵近偵察行動；中美在南海的互動持續(xù)升級，雙方在諸如“香格里拉對話”這樣的多邊場合針鋒相對。

為管控在南海問題上的分歧，在2014年和2015年兩次首腦會晤期間，中美簽署了《中美關(guān)于?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則諒解備忘錄》并完成了艦艦相遇和空中相遇附件。奧巴馬執(zhí)政時期，雖然美國提出“重返亞太”，不斷充實 “亞太再平衡”戰(zhàn)略的內(nèi)涵，國防部長卡特也曾表示對中國實施“堅定、溫和而強有力的推回”戰(zhàn)略，但中美關(guān)系總體穩(wěn)定，兩國仍致力于管控在南海問題上的分歧。

特朗普執(zhí)政后，美國對華政策進(jìn)入調(diào)整期，中美的南海博弈相應(yīng)出現(xiàn)了新的變化。美國調(diào)整了所謂“航行自由行動”的決策過程，從以前的“一事一議”調(diào)整為“一攬子”年度計劃審批； 美軍在南海開展所謂“航行自由行動”的次數(shù)也明顯增加。不過，2017年到2019年，經(jīng)貿(mào)談判是中美關(guān)系中的核心議題，雙方圍繞南海問題的博弈雖然加劇，但仍非主要矛盾。

新冠疫情爆發(fā)之后，中美關(guān)系從過去三年的漸變狀態(tài)進(jìn)入劇變時期，中美戰(zhàn)略競爭從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域蔓延到雙邊關(guān)系的所有領(lǐng)域，美國在南海問題上的政策和行動隨之出現(xiàn)顯著調(diào)整，對抗特征愈發(fā)明顯：

其一，調(diào)整政策表態(tài)。5月20日，美國發(fā)布《美國對華戰(zhàn)略方針》，表示要為東南亞盟友“發(fā)聲”，為它們提供安全援助以應(yīng)對中國壓力。7月13日，國務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表聲明，聲稱中國對南海離岸資源的主張“不合法”，重申美國對2016年仲裁結(jié)果的肯定與支持。

其二，增加在南海從事所謂“航行自由行動”的頻次和力度。截止到2020年8月底，美國軍艦在南海海域的“航行自由行動”多達(dá)7次，美國各類戰(zhàn)機在南?？沼虻娘w行頻次也顯著增加。

其三，在南海相關(guān)海域較為頻繁地開展包括航母參與的軍事演習(xí)，既有一艘航母參加的軍事演習(xí)，也有兩艘航母同時參加的軍事演習(xí)。

其四，對負(fù)責(zé)或參與南海陸域吹填的中國公民實施簽證限制，將24家中國公司納入美國商務(wù)部實體名單。

美國南海政策的變化與中美關(guān)系總體狀態(tài)的變化大致同步。過去十多年中，中美在南海問題上曾出現(xiàn)很多分歧和爭議，但是這些分歧和爭議基本上都是進(jìn)行個案處理，沒有對雙邊關(guān)系的狀態(tài)產(chǎn)生根本性的影響。目前，中美關(guān)系基本框架發(fā)生變化，中美圍繞南海問題的博弈非常有可能塑造雙邊關(guān)系的發(fā)展方向。特朗普政府處理中美分歧和爭端的方式呈現(xiàn)出泛安全化和泛意識形態(tài)化的傾向，主張對抗的政治力量占據(jù)上風(fēng)，南海問題甚至可能成為中美較量的關(guān)鍵議題。

短期風(fēng)險

過去半年中，美國在南海問題上的政策表態(tài)從傳統(tǒng)的、在領(lǐng)土爭端問題上不持立場轉(zhuǎn)向“選邊站隊”，美國艦機在南海海域和空域的行動也有誘發(fā)意外、危機乃至沖突的惡意。中美在南海問題上發(fā)生意外、出現(xiàn)危機乃至爆發(fā)沖突的可能無法排除，這是短期需要防范的風(fēng)險。其原因有多重：

第一，特朗普團隊夸大中美南海博弈的意義和價值，認(rèn)為中國利用南海進(jìn)行“切香腸”式的地緣戰(zhàn)略擴張，因此主張強力“推回”（push back）所謂的“中國地緣戰(zhàn)略擴張”。

美國媒體報道、專家學(xué)者論著和官方文獻(xiàn)中涉及南海的內(nèi)容通常會建構(gòu)一個“宏大敘事”：中國通過陸域吹填“改變”南?，F(xiàn)狀；中國試圖用“強制手段”施壓南海其他聲索國；中國在南海島礁上部署軍事力量以“控制”南海，進(jìn)而影響途徑南海的商貿(mào)活動；中國將南海當(dāng)作地緣安全擴張的試驗場，如果不受阻礙，還可能進(jìn)一步“擴張”。

此種“宏大敘事”建構(gòu)中國對美國的“威脅”或者“敵人”形象，背后則是對中國可能挑戰(zhàn)美國亞太影響的深層憂慮：菲律賓為南海聲索國，美菲為同盟關(guān)系，中國在南海的行動可能挑戰(zhàn)美國對菲律賓的安全承諾；中國軍事力量的增強將影響美國在南海的所謂“航行自由行動”；中國綜合力量上升挑戰(zhàn)美國在西太平洋的主導(dǎo)地位，等等。

在中美戰(zhàn)略競爭背景下，南海問題被賦予更高的價值，且具有某種“灰色地帶”的特征，南海被當(dāng)成對華實施“推回”戰(zhàn)略的優(yōu)選地點，美國“極限施壓”的政策則增大中美艦機相遇發(fā)生意外、擦撞或危機的可能。

第二，在中美關(guān)系持續(xù)下行的環(huán)境下，南海問題如果出現(xiàn)危機，管控難度必然很大，危機快速升級乃至滑向軍事沖突的風(fēng)險不能排除。

過去二十年中，南海問題上已經(jīng)發(fā)生了數(shù)次意外或者危機，包括2001年4月的“撞機事件”、2009年3月的“無瑕號事件”、2013年12月的“考本斯事件”等。類似事件在雙邊關(guān)系總體穩(wěn)定、對話渠磋商渠道相對暢通之時，大致得到較為妥善的處置。

最近半年，中美艦機在南海相遇頻次更高，擦撞風(fēng)險增大。但雙邊關(guān)系的氣氛已然不利于危機的管控，中美任何一方都不可能輕易退讓或者被認(rèn)為做出了退讓，導(dǎo)致危機發(fā)生后快速升級的可能性較大。

不僅如此，危機管理需要公開或者私下的有效溝通渠道，而當(dāng)前中美之間公開的溝通渠道運行不暢，私下渠道也難以保證。公開渠道的關(guān)閉、私下渠道的消失，以及雙邊氣氛的緊張，都可能讓南海出現(xiàn)的任何一場危機快速升級，并有可能外溢到其他領(lǐng)域。

第三，南海出現(xiàn)的意外或者危機有可能進(jìn)一步“催化”中美關(guān)系的“定性”和“定型”，以至于雙邊關(guān)系可能由此喪失騰挪和緩和空間。

如前所述，中美關(guān)系雖然已經(jīng)出現(xiàn)變化，但走向何方尚不明確，美國國內(nèi)在此問題上仍存在頗多分歧，一些人主張中美實現(xiàn)局部或者全部“脫鉤”；一些人主張中美走向“新冷戰(zhàn)”；還有一些人強調(diào)中美應(yīng)發(fā)展競爭與合作并存的雙邊關(guān)系。在官方層面，特朗普政府一再強調(diào)中美在雙邊關(guān)系的所有方面均應(yīng)實現(xiàn)“對等”，但“對等”并非“對抗”。中國則強調(diào)中美之間并不存在意識形態(tài)沖突，中美兩國應(yīng)推進(jìn)以協(xié)調(diào)、合作、穩(wěn)定為基調(diào)的中美關(guān)系。

簡言之，中美關(guān)系仍然存在較多可能性，仍具有一定的可塑性，未來中美關(guān)系往哪個方向發(fā)展，世界格局如何演進(jìn)，既取決于雙方對具體矛盾和分歧的分析和判斷，也取決于兩國對世界大勢和彼此關(guān)系的定性，更取決于各自國家的政策選擇。

然而，最近一段時期，特朗普政府在對華政策上采取了頗多過激行動，諸如美國高官頻頻發(fā)表演講攻擊中國、要求關(guān)閉中國駐休斯頓總領(lǐng)事館、制裁中國高新技術(shù)公司、制裁中國政府高官、在涉疆、涉藏、涉臺和涉港等敏感議題上頻繁采取行動等，這些舉動試圖“把美中關(guān)系定位為包含一切的系統(tǒng)性競爭，即將到來的美國選舉結(jié)果也無法逆轉(zhuǎn)這種定位”，以實現(xiàn)雙邊關(guān)系的“定性”和“定型”。

上述過激行動毫無疑問已經(jīng)對雙邊關(guān)系產(chǎn)生重大沖擊，但特朗普總統(tǒng)第一（或唯一）任期所剩時間不多，這些行動尚且無法完成國內(nèi)政治動員；而如果中美在南海出現(xiàn)一次危機，美國國內(nèi)在對華政策上的國內(nèi)政治動員可以很快完成。

長期博弈

特朗普政府對華政策的調(diào)整將產(chǎn)生較為深遠(yuǎn)的影響，無論他是否連任，美國對華政策都很難回到過去了。戰(zhàn)略競爭將是美國對華政策的主旋律，而作為中美關(guān)系中的重要議題，雙方圍繞南海問題的較量也必然是長期的。

南海問題屬于領(lǐng)土爭端，除非出現(xiàn)特別重大的事態(tài)，領(lǐng)土爭端通常很難在短期內(nèi)獲得解決。 南海問題比一般的領(lǐng)土爭議更為復(fù)雜，它不僅牽涉到更多的聲索國、涉及到非常復(fù)雜的歷史問題，并且還有域外國家的介入，各方的政策立場短期內(nèi)都很難改變。因此，維持現(xiàn)狀或許并不是處理南海問題的最優(yōu)選項，但這屬于更可行、更現(xiàn)實的政策選項。

具體而言，隨著中美戰(zhàn)略競爭加劇以及中國軍事力量增強，美國在南海的抵近偵察或所謂“航行自由行動”不僅不可能減少，甚至可能進(jìn)一步增加；美國還將繼續(xù)輔助東南亞各國的海上能力建設(shè)，提供相關(guān)安全援助；美國艦機進(jìn)入南海海域的頻次可能進(jìn)一步增加，規(guī)模甚至可能增大；美國還可能聯(lián)合其他國家在南海相關(guān)海域舉行聯(lián)合軍演；南海對于美國近年力推的“印太戰(zhàn)略”更是非常關(guān)鍵。

美國通過這些象征性的軍事行動或者外交姿態(tài)展示其在本地區(qū)的存在，防范中國在南海進(jìn)行更多的陸域吹填或者軍事部署的行動，表達(dá)對其盟友的支持以及宣示其艦機所謂“航行自由”的權(quán)利等。

不過，盡管美國可能采取上訴政策姿態(tài)或者行動，但它無法改變南海問題已有現(xiàn)狀。因此，立足長期，著眼全局，在南海問題上“與狼共舞”是必須的、可行的、應(yīng)有的政策選項：

首先，中國艦機在南海要捍衛(wèi)主權(quán)和領(lǐng)土安全，對美國艦機的抵近偵察或者所謂“航行自由行動”做出及時、恰當(dāng)反應(yīng)。當(dāng)美國艦機進(jìn)入南海相關(guān)島礁附近，中國艦機要對其伴飛伴航、警告、驅(qū)離。中美艦機的這種互動可能越來越頻繁，對不斷強大但仍需加強演練的中國海空軍而言，這種艦機互動甚至可以成為練兵方式之一。同時，當(dāng)美國宣稱其艦機有權(quán)在南海相關(guān)島礁開展所謂“航行自由行動”，中國艦機也有權(quán)利到美國的相關(guān)海域從事類似操作。

其次，中美南海博弈具有戰(zhàn)略性和長期性，中美艦機互動應(yīng)遵守操作規(guī)程，我們在捍衛(wèi)主權(quán)和領(lǐng)土安全的同時，應(yīng)遵循“有理有利有節(jié)”的基本原則。落實《中美關(guān)于海空相遇安全行為準(zhǔn)則諒解備忘錄》及其兩個附件，對雙方提高?？詹倏v安全、發(fā)展新型軍事關(guān)系意義重大。

最后，中美應(yīng)探索在南海問題上的分歧管控或者危機管控之道。兩國在南海互動頻次增加，出現(xiàn)意外的可能將隨之上升。雙方宜致力建立各類對話磋商或者危機管控機制，一則防范發(fā)生危機，二則在危機發(fā)生后管控危機。

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作者樊吉社，系中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究院研究員、全球治理與國際組織研究所所長。本文原題“中美關(guān)系中的南海問題：短期風(fēng)險與長期博弈”，刊發(fā)于 《邊界與海洋研究》（2020年9月15日）。 “澎湃”經(jīng)授權(quán)編發(fā)。