繼續(xù)深化財(cái)稅體制改革勢(shì)在必行

在全面深化改革的大背景下，新《預(yù)算法實(shí)施條例》在新修訂的《預(yù)算法》出臺(tái)六年后才得以頒布，這多少有些令人意外，但卻也是可以理解的。

正如《財(cái)稅體制改革總體方案》所指出的，深化財(cái)稅體制改革涉及中央和地方、政府和企業(yè)以及部門間權(quán)利調(diào)整，是一場(chǎng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的硬仗。既然是硬仗，要打好打贏自是不容易。但讓人費(fèi)解的是，在缺乏新的實(shí)施條例的情況下，新修訂的《預(yù)算法》竟也生效實(shí)施了快六年，而且期間也并無地方對(duì)此進(jìn)行“吐槽”。

預(yù)算改革是我國(guó)財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容之一，正如毛澤東曾指出的，“國(guó)家的預(yù)算是一個(gè)重大的問題，里面反映著整個(gè)國(guó)家的政策，因?yàn)樗?guī)定了政府活動(dòng)的范圍和方向。”新修訂的《預(yù)算法》與新實(shí)施條例之間長(zhǎng)達(dá)六年的時(shí)隔，似乎也從側(cè)面反映出財(cái)稅體制改革總體方案特別是預(yù)算改革方案存在的不足。

十八屆三中全會(huì)關(guān)于財(cái)政的定位，即“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，使財(cái)稅體制改革的任務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財(cái)政部門的職能，由財(cái)政部來主導(dǎo)改革方案的設(shè)計(jì)，定會(huì)因其權(quán)威性不足和部門利益以及舊的觀念等，而使期望的改革打上了很大的權(quán)宜之計(jì)的烙印。從某種程度上說，財(cái)稅體制改革的相對(duì)滯后，已經(jīng)不利于全面深化改革的推進(jìn)。為更好推進(jìn)十九屆五中全會(huì)關(guān)于“十四五”規(guī)劃建議的實(shí)施并實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，繼續(xù)深化財(cái)稅體制改革勢(shì)在必行。

我們有可能盡力避免權(quán)宜之計(jì)嗎？

需要指出的是，權(quán)宜之計(jì)并非糟糕之舉。為了推進(jìn)改革，非原則性的妥協(xié)在很多時(shí)候是必要的，而有時(shí)權(quán)宜之計(jì)也能產(chǎn)生合意的結(jié)果，但我們又怎樣判定所作的妥協(xié)是非原則性的呢？另外，我們也不能將自己對(duì)美好生活的期待寄托于權(quán)宜之計(jì)有可能產(chǎn)生的合意結(jié)果之上，那會(huì)讓我們的未來增加很大的不確定性。

因此，在這“兩個(gè)百年”的歷史交匯點(diǎn)上，我們有必要對(duì)已有的財(cái)稅體制改革方案及其實(shí)施進(jìn)行必要的總結(jié)與反思，這樣才能實(shí)現(xiàn)“財(cái)稅體制改革不是解一時(shí)之弊，而是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)。”但這樣做的前提，則在于回答這樣一個(gè)問題：在財(cái)稅體制改革中，我們有可能盡力避免權(quán)宜之計(jì)嗎？或者說，中央所說的能夠優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障的科學(xué)財(cái)稅體制是可能的嗎？

這個(gè)問題與兩百多年前美國(guó)開國(guó)元?jiǎng)字弧⑹兹呜?cái)政部部長(zhǎng)漢密爾頓，為1787年憲法進(jìn)行辯護(hù)時(shí)所提出的問題類似，即“人類社會(huì)是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個(gè)良好政府，還是他們永遠(yuǎn)注定要靠機(jī)遇和強(qiáng)力來決定他們的政治組織”。

財(cái)政史研究的價(jià)值與人的能動(dòng)性

在財(cái)稅體制改革中，我們也許永遠(yuǎn)達(dá)不到所謂的科學(xué)，更不可能一勞永逸地解決所有問題，因?yàn)槭澜缈偸翘幵诓粩嗟淖兓?，各種導(dǎo)致權(quán)宜之計(jì)的問題仍然會(huì)不斷地困擾著我們。但我們基于歷史的經(jīng)驗(yàn)，總是可以歸納總結(jié)出一些指引我們行動(dòng)的原則、規(guī)范我們行動(dòng)的框架以及不能重復(fù)的歷史教訓(xùn)，這些東西會(huì)最大可能地讓我們避免權(quán)宜之計(jì)及其不良后果，這就是文明累積的意義和財(cái)政史研究的價(jià)值。正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特（Schumpeter）曾指出的，“財(cái)政史使人們能夠洞悉社會(huì)存在和社會(huì)變化的規(guī)律，洞悉國(guó)家命運(yùn)的推動(dòng)力量，同時(shí)也能洞悉具體的條件，特別是組織形式發(fā)展和消失的方式?！?/p>

人在歷史中是有主觀能動(dòng)性和前瞻性意志的，也正因?yàn)槿绱?，人要?duì)自己的歷史負(fù)責(zé)的。讓人承擔(dān)起自己責(zé)任的主觀能動(dòng)性和前瞻性意志，也可以用公共型人力資本（public good human capital）這個(gè)概念來表示。與私人型人力資本（private good human capital）主要在市場(chǎng)上得到直接兌現(xiàn)不一樣，公共型人力資本是關(guān)于什么是一個(gè)好社會(huì)（a good society）以及怎樣實(shí)現(xiàn)一個(gè)好社會(huì)的認(rèn)知。這種公共型人力資本起作用的機(jī)制是，改變未來我們可能狀態(tài)的愿望和認(rèn)知驅(qū)使著我們，我們認(rèn)識(shí)到，如果不這樣，未來的情況可能會(huì)很糟糕。就財(cái)稅體制改革來說，這種公共型人力資本，涉及對(duì)財(cái)政在國(guó)家治理中的地位、財(cái)稅體制改革應(yīng)追求的目標(biāo)和應(yīng)遵循的導(dǎo)向，以及實(shí)施財(cái)稅體制改革必不可少的機(jī)制設(shè)計(jì)等。

稅收國(guó)家是歷史在偶然性中為自己開辟的道路

我們可以理解，財(cái)政權(quán)是一個(gè)國(guó)家最為基本也是最為重要的權(quán)力，它甚至包含了所有其他的權(quán)利。政府的財(cái)政收支活動(dòng)及其結(jié)果會(huì)對(duì)國(guó)家的性質(zhì)及其國(guó)民的命運(yùn)產(chǎn)生極大影響，因此，財(cái)政問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題的重要根源，也是政治問題的重要根源。在不同的財(cái)稅體制下，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力是不同的，進(jìn)而由財(cái)稅體制所塑造的社會(huì)結(jié)構(gòu)、生活方式、文化內(nèi)涵及個(gè)人的精神面貌都是不同的。我們必須高度重視財(cái)稅體制改革對(duì)實(shí)現(xiàn)我們對(duì)美好生活的期待的極端重要性。

歷史上，各國(guó)的財(cái)稅體制改革，主要是由財(cái)政壓力甚至是財(cái)政危機(jī)所倒逼的，而且也往往是基于短期利益的權(quán)宜之計(jì)。但歷史還是在偶然性中開辟了自己的道路，一些權(quán)宜之計(jì)相比于另一些權(quán)宜之計(jì)竟然產(chǎn)生了更合理的非意圖后果。

比如在13世紀(jì)時(shí)，為了解決財(cái)政危機(jī)，西班牙國(guó)王認(rèn)為對(duì)牲畜征稅要比對(duì)人征稅要容易得多，因而以納稅（實(shí)際上是特許費(fèi)）為交換賦予牧羊人以一系列特權(quán)，使他們能夠在夏天將羊群趕到高地，在冬天則趕到低洼地，結(jié)果導(dǎo)致有效的土地產(chǎn)權(quán)制度的建立被拖延了幾個(gè)世紀(jì)。

在英國(guó)，在征稅問題上產(chǎn)生了皇室、羊毛出口商和代表養(yǎng)羊售毛者利益的議會(huì)三方之間的斗爭(zhēng)，結(jié)果卻產(chǎn)生了由議會(huì)長(zhǎng)期排他性地?fù)碛辛苏鞫悪?quán)，而主要由商人和有土地的中上階級(jí)組成的議會(huì)，則采取了終止各種特權(quán)的措施，最終使英國(guó)走上了持續(xù)繁榮之路。

法國(guó)雖然差不多與英國(guó)一起同在14世紀(jì)確立了無代表不納稅的原則，人們?cè)诋?dāng)時(shí)談?wù)撨@一原則時(shí)，違反它相當(dāng)于實(shí)行暴政，恪守它則相當(dāng)于服從法律。但自14世紀(jì)中后期后，這一原則在法國(guó)就遭到了嚴(yán)重的破壞，從而在很大程度上決定了后來英法兩國(guó)不同的發(fā)展路徑。法國(guó)國(guó)王以捐稅不平等為工具來分化社會(huì)各階級(jí)，以求得政治上的安全。但當(dāng)社會(huì)各階級(jí)因彼此隔離甚至對(duì)立而無法團(tuán)結(jié)起來約束政府時(shí)，他們同樣也無法在政府受到攻擊時(shí)團(tuán)結(jié)起來支援政府。這被托克維爾看作是“在所有侵蝕舊制度機(jī)體、迫使舊制度滅亡的弊病中最致命的弊病”?？偨Y(jié)下來就是，國(guó)家不能自由地用壟斷權(quán)和限制權(quán)來?yè)Q取收入，否則會(huì)導(dǎo)致不良的社會(huì)政治與經(jīng)濟(jì)后果。

在近現(xiàn)代歷史中，那些由議會(huì)掌控了征稅權(quán)，并且國(guó)家財(cái)政收入主要依靠稅收的國(guó)家，取得了競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展上的優(yōu)勢(shì)，從而使人類歷史產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍。我們?cè)诂F(xiàn)代世界所享有的前所未有的繁榮、自由與平等，皆由此帶來。在學(xué)術(shù)上，我們稱這種新型國(guó)家為稅收國(guó)家（tax state），它將國(guó)家的財(cái)政收入建立在法定稅收的基礎(chǔ)之上，而在此之前國(guó)家的財(cái)政收入更多是與身份、血緣、種族、所有制等特權(quán)聯(lián)系在一起。

由于國(guó)家的財(cái)政收入不再依賴于特定的對(duì)象，因而國(guó)家財(cái)政政策與制度受權(quán)宜之計(jì)的影響也在很大程度上受到了限制。這個(gè)過程所代表的就是從身份制社會(huì)向契約型社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程。因此，稅收國(guó)家的形成過程，是稅收型財(cái)政制度、競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和現(xiàn)代國(guó)家治理體系“三位一體”的形成過程。

稅收國(guó)家建設(shè)必須堅(jiān)持其實(shí)質(zhì)性取向并運(yùn)用前瞻性意志

對(duì)后發(fā)國(guó)家來說，簡(jiǎn)單地模仿先發(fā)國(guó)家現(xiàn)在的稅制并以稅收作為國(guó)家財(cái)政收入主要來源，并不能帶來類似的稅收國(guó)家的建設(shè)，即使在議會(huì)掌控征稅權(quán)時(shí)也是如此。主要原因就在于，這些具體做法在當(dāng)時(shí)條件下所引致的社會(huì)斗爭(zhēng)過程很難簡(jiǎn)單重演，甚至如一些稅種的開征這種在當(dāng)時(shí)深具政治和社會(huì)意義的做法，到現(xiàn)在已經(jīng)在很多情境中成為某種固化既得利益、爭(zhēng)取新的特權(quán)或?qū)ι鐣?huì)進(jìn)行控制的技術(shù)性手段。

在那些現(xiàn)代稅收最初產(chǎn)生之時(shí)，納稅人相對(duì)于國(guó)家來說具有信息優(yōu)勢(shì)并擁有暴力潛能，而國(guó)王求助于稅收時(shí)也往往是出于緊急事務(wù)的需要，所以納稅人及其代表在跟國(guó)王的談判與博弈中通常掌握較大的主動(dòng)權(quán)。但現(xiàn)在的技術(shù)進(jìn)步讓納稅人在國(guó)家面前變得高度透明，并且其暴力潛力相對(duì)于國(guó)家來說也是嚴(yán)重不對(duì)稱的。因此，寄希望于通過稅收法定來自然地實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)的規(guī)范與限制是不大現(xiàn)實(shí)的。

說到底，以稅收國(guó)家建設(shè)為財(cái)稅體制改革目標(biāo)不能停留在形式上，還必須堅(jiān)持其實(shí)質(zhì)性取向并運(yùn)用前瞻性意志去主動(dòng)推進(jìn)。那就是反對(duì)和限制各種特權(quán)，使政府的財(cái)政收入與財(cái)政支出體現(xiàn)出對(duì)生產(chǎn)性努力的鼓勵(lì)和對(duì)分配性努力的限制。其中，生產(chǎn)性努力是指為社會(huì)創(chuàng)造新的財(cái)富，分配性努力是指對(duì)社會(huì)已有財(cái)富進(jìn)行再分配。正因?yàn)槿绱?，稅收?guó)家比之其他國(guó)家類型更能夠促進(jìn)創(chuàng)新的發(fā)展。

具有自生能力的稅收國(guó)家是維持文明社會(huì)的最好希望

需要指出的是，稅收國(guó)家并不要求國(guó)家所有財(cái)政收入都來自稅收。比如，稅收國(guó)家可以舉債。實(shí)際上，正是稅收國(guó)家形成過程中所夯實(shí)的國(guó)家信用基礎(chǔ)使近代國(guó)家的舉債能力大幅度提升，從而產(chǎn)生了所謂的財(cái)政-軍事國(guó)家，它們可以被看作是稅收國(guó)家在特定國(guó)際環(huán)境下的變體。這些財(cái)政-軍事國(guó)家的形成及其之間的競(jìng)爭(zhēng)，既塑造了近現(xiàn)代民族國(guó)家的治理架構(gòu)，也塑了近現(xiàn)代國(guó)際治理秩序。

但從歷史中我們也可以發(fā)現(xiàn)，很多稅收國(guó)家曾因過度舉債而陷入困境，從而破壞了稅收國(guó)家存在與發(fā)展的根基。具體的稅收國(guó)家在歷史上經(jīng)歷過很多的危機(jī)與失敗，但這并非證明稅收國(guó)家原則的失敗，相反恰恰證明稅收國(guó)家原則的價(jià)值，具有自生能力的稅收國(guó)家是維持文明社會(huì)的最好希望。美國(guó)2008年金融危機(jī)和后來的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，其根源都可追溯至稅收國(guó)家原則遭到破壞。

稅收國(guó)家也不排斥國(guó)資國(guó)企，但卻要求國(guó)資國(guó)企的運(yùn)作必須處于競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的框架之下，其內(nèi)含的規(guī)則平等、權(quán)利平等和機(jī)會(huì)平等等要求，與當(dāng)前國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判中的競(jìng)爭(zhēng)中立原則是完全一致的。

要改變結(jié)果，必須先改變產(chǎn)生結(jié)果的制度

財(cái)稅體制改革方案的制定與實(shí)施，必須堅(jiān)持民主與公開的基本原則。1945年7月，毛澤東在回答黃炎培關(guān)于“歷史周期律”的疑問時(shí)明確指出，“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！贝送?，毛澤東還曾強(qiáng)調(diào)，“國(guó)家的預(yù)算是一個(gè)重大的問題，里面反映著整個(gè)國(guó)家的政策，因?yàn)樗?guī)定了政府活動(dòng)的范圍和方向?！边@樣，我們就又回到文章開頭所討論的問題。

預(yù)算是判斷國(guó)家治理秩序性質(zhì)及治理水平的一個(gè)重要窗口，透過人大對(duì)政府預(yù)算行使更具實(shí)質(zhì)性的審查監(jiān)督權(quán)——這要求對(duì)人大構(gòu)成及其議事規(guī)則進(jìn)行改革，我們可以看到財(cái)稅體制改革在推動(dòng)現(xiàn)代國(guó)家治理中的巨大作用；通過更大程度的預(yù)算公開，我們也可以形成倒逼財(cái)政制度優(yōu)化的機(jī)制。畢竟，一份能夠詳細(xì)公開的政府預(yù)算不會(huì)有明顯的偏袒、不公以及財(cái)政權(quán)的濫用。

對(duì)于財(cái)稅體制改革來說，我們不能寄希望于某個(gè)專家或某個(gè)部門的權(quán)威，這超出了人類理性的限度；我們也不能寄希望于財(cái)稅體制改革的權(quán)宜之計(jì)可能偶然產(chǎn)生的合意結(jié)果，這會(huì)使得美好社會(huì)變得縹緲難得。我們盡力避免權(quán)宜之計(jì)最為重要也是最為可行的途徑，就在于我們有機(jī)會(huì)也有能力，不斷地通過對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督和預(yù)算公開來持續(xù)地優(yōu)化財(cái)稅體制，并在主要財(cái)政規(guī)則基本成熟定型后，將其寫入憲法。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是，財(cái)稅體制改革必須與貨幣體制改革相結(jié)合。在歷史上，國(guó)家通過操縱貨幣發(fā)行來滿足財(cái)政需要或解決財(cái)政危機(jī)是屢見不鮮的。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府不僅壟斷了貨幣發(fā)行，并且往往也是社會(huì)中最大的貨幣使用者和借入者。嚴(yán)格控制以貨幣發(fā)行來沖抵財(cái)政赤字、償還政府債務(wù)或滿足其他財(cái)政需要，對(duì)于維持和捍衛(wèi)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)秩序是至關(guān)重要的。也正因?yàn)槿绱?，?dú)立于政府財(cái)政的中央銀行被認(rèn)為是支撐現(xiàn)代文明最為重要的制度發(fā)明之一，而憲法中也需要對(duì)貨幣權(quán)的歸屬及貨幣規(guī)則進(jìn)行必要的規(guī)定。

財(cái)政史向我們揭示了財(cái)稅體制對(duì)于美好社會(huì)建設(shè)的征兆意義，我們應(yīng)該從財(cái)政史中洞悉美好社會(huì)得以產(chǎn)生和存續(xù)的條件，并依靠前瞻性的意志采取行動(dòng)以盡力避免權(quán)宜之計(jì)，這是我們對(duì)自己、對(duì)后人、對(duì)歷史所負(fù)有的責(zé)任！

（作者劉志廣為上海市委黨校（上海行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授）